加强和改进军民融合立法工作的意见与建议

文字来源:作者:发布时间:2019-04-04

为努力构建中国特色军民融合法律体系,依法推进军民融合深度发展,张建田认为,当前和今后一个时期,需要从以下几个方面进一步加强和改进军民融合立法工作。

第一,增强军民融合立法工作的紧迫感和使命感。近年来,军民融合立法工作存在“雷声大、雨点小”的现状,与相关部门及领导“有利则立、无利不立、不利缓立”的思维定式密切相关。不可否认,军民融合立法确实存在协调难度大、立法基础薄弱等问题,但是许多立法项目之所以长期不能出台,与思想认识模糊、法治精神缺失、法治底气不足、立法动机不纯有关。有的部门领导对本部门利益牵挂过多,缺乏立法的积极性和主动性。更有不少立法内容在破解问题时避重就轻,遇到问题绕道走,使出台后的法律法规好看不好用。

因此,要加大军民融合立法工作力度,必须破除思想障碍,在强化法治信仰和法治思维上有新突破,在自觉运用法治方式破解难题上有新作为,在依法规范军民融合各项工作上有新成效,切实增强建章立制、革弊鼎新的紧迫感和使命感。

第二,强化国家利益至上的军民融合立法理念。习近平总书记指出,国家利益至上是国家安全的准则。军民融合立法体现国家整体形象,相对于国家利益而言,部门利益是国家立法的大敌。要摆正国家利益与部门利益的关系,凡不利于贯彻执行党中央的决策部署、国家法治建设要求的,即使对本部门有再大的利益,也要以壮士断腕的勇气义无反顾地舍弃;凡有利于维护党中央决策部署和军民融合战略发展需要的,即使对本部门的权力进行了规制,也要不折不扣地拥护和执行。部门利益不消除,法治建设难迈步。

第三,重视军民融合立法创新项目的研究论证工作。新时代条件下的军民融合立法,是建立在现有法律规范严重缺失、滞后的背景之下,创设新的法律法规制度要摆在应有的重要位置上。因此,要比制定普通文件持更加慎重、周密、严谨的态度,认真对待每个新上的立法项目,注重评估、预测成本,立足切实可行。对于现有的立法时机和条件是否成熟要综合考量,全面评估,同时,应着眼军民融合发展的新趋向、科学预测立法的成本和效益。法律法规中创设的每项新制度中,既要充分考虑有关国家和军队的人力、财力、物力投入的性价比,也要关注执法监督施行中能够保障的条件和措施,立足达到预期立法效果。

有关部门对于制定这部法律的重点难点问题,必须进行审慎深入的论证和分析,明确其立法重点难点问题,适时公布其框架结构和主要内容,不要空耗人们的期望值。

第四,科学编制推进军民融合式发展的规划计划。多年的立法实践证明,编制立法规划计划是必要的,有利于克服盲目性或仓促立法。但是,编制规划计划不能只建立在汇总各部门提供的意见和建议基础上。长期以来,由于研究论证不充分等原因,国家和军队制定的立法规划、计划通融度不够、执行率不高是普遍现象。为改变这一状况,建议由全国人大及其常委会组织牵头,针对党中央制定的军民融合战略规划部署,研究编制新时代中国特色军民融合立法体系规划,明确军民融合立法的目标、指导思想、基本原则、门类划分、发展路径和措施等主要内容,明确当前和今后一个时期军民融合立法的主要重点项目和责任单位。特别是对融合急需、改革急用、军民急盼且条件基本成熟的立法项目,全国人大及其常委会要采取得力措施,通过深入研究论证后及时列入立法规划计划,明确时间节点,确保早日出台;对涉及面广、内容复杂的项目,要积极做好有关协调工作,努力创造条件;对尚在改革探索,立法时机尚不成熟的项目,要加强研究论证,不宜急于列项。

第五,抓紧构建和完善军民融合立法协调机制。随着党中央对军民融合战略的高度重视,加快构建统一领导、需求对接、注重规律、依法运行的军民融合立法体制机制时机已经成熟。建议在中央军民融合委员会和国家依法治国领导小组中设置专门的工作机构和班子,建立专门的立法协调工作机制,进一步明确军地立法职能边界,从法律上更加明晰划分中央与地方、军队,权力机关与行政机关、军事机关的职责权限,严格授权立法的条件和程序,完善立法工作流程,健全军地联席会议、重要情况通报等制度,并吸收有关部门和专家参与多层级的沟通、联动、协作、决策、协调、立法评估、监督检查等工作,及时研究解决军民融合立法工作的重点难点问题,加速推进一些重要立法项目的立、改、废、释工作。

第六,建立健全军民融合立法保障制度。科学的立法工作机制和健全的规章制度是提高立法质量的重要保障。在深入推进军民融合立法工作方面,创新立法机制和制度可以有效地保证立法质量,加速推进军民融合法治化进程。建议首先建立立法成本与效益评估制度。根据军民融合深度发展的需要和要求,确定每项立法事项启动前,必须经过缜密而深入的研究论证,重点对立法的根据和必要性、调整对象和范围、基本制度的构建,立法成本和效益预测,起草方式与责任制度,以及立法后实施中产生的效益和问题等,进行预先性、可靠性研究,防止因立法草率和疏忽而带来的人力、物力、财力的不必要浪费,保证每部法律法规立得住、执行得了。此外,还可以考虑建立和完善立法项目征集和认证制度、征求意见制度、委托第三方起草制度、建立立法后评估制度、建立备案审查制度、立法问责追究制度等,促进军民融合立法工作又好又快发展。

第七,注重提高军民融合立法质量。笔者认为,提高军民融合立法质量,一是要把握好立法数量与质量的度,在宪法和法律的框架内,实现法规、规章、规范性文件质和量的有机统一,使之达到“实用管用、内容规范、军民皆宜”的要求。二是要把握好立法资源配置多与少的度。根据军民融合立法项目政治性、政策性、协调性强等特点,适当增加国家法律的数量和比重,改变让法规、规章和政策文件始终唱主角的现状。三是要把握好立法步伐快与慢的度。在体制尚未健全、机制不够顺畅、改革尚未到位、立法时机还不成熟的情况下,立法不能一哄而上,片面追求“立法包打一切”,应当遵循科学立法、民主立法、依法立法的规律和特点,有所为有所不为,保证精确立法。四是要把握好立法内容优与劣的度。无论是行政法规还是军事法规的制定,以及各级制定的规章和规范性文件,需要关注是否存在与宪法和法律原则相违背的现象,恪守下位法不得违反上位法的原则,真正达成良法善治之目标。

第七,重视军民融合立法人才的培养。应当看到,军民融合立法工作是一个复杂的系统工程,作为从事这项工作的人员而言,不仅要熟悉地方还要熟悉军队,不仅要熟悉行政法还要熟悉军事法,不仅要熟悉立法内容还要熟悉立法技术。因此,培养一批懂法律、懂国防、懂理论、懂实践的立法研究人才是当务之急。近年来,一些单位和部门重视法制工作机构建设、加强立法干部培训等,都是解决军民融合立法人才少的应急之措,值得推广。


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